Élections communales au Congo belge

L'exercice de la citoyenneté dans un contexte colonial: les cas des deux Congo jusqu'à 1957

Pierre-Yves LAMBERT
paru dans les Cahiers Marxistes (Bruxelles), n°208, janvier-février 1998, pp. 51-62

Il y a quarante ans, en décembre 1957 étaient organisées les premières élections au Congo belge. Certes, il ne s'agissait encore que d'élections communales, limitées à trois agglomérations (Léopoldville, Elisabethville et Jadotville) divisées en "communes" correspondant à des arrondissements peuplés soit d'Européens soit d'Africains. L'année suivante eurent lieu des élections dans d'autres communes urbaines, et en décembre 1959 des élections communales et provinciales (boycottées par trois des principaux partis politiques). En mai 1960, les premières élections législatives du Congo belge précédèrent quant à elles d'un mois l'accession à l'indépendance...

Les Congolais belges, sujets belges

Pour Maurice Vestraete, Professeur à l'Université Coloniale de Belgique, "suivant une terminologie empruntée à nos voisins immédiats, nous réservons la dénomination de 'Belges' à ceux qui le sont en vertu des lois du Royaume, tandis que nous appelons 'sujets belges' ou 'belges de statut colonial' ceux qui acquièrent, suivant le code civil congolais, la 'nationalité congolaise', devenue depuis la loi du 18-10-1908, nationalité belge de statut non métropolitain" . D'après cet auteur, il y avait à l'époque quelques "Belges de statut colonial de race blanche, autrement dit des sujets belges blancs qui n'étaient pas des citoyens belges" .

Etait donc "sujet belge", "Belge de statut colonial" ou "Congolais", "tout individu né sur le sol congolais de parents autochtones", à l'exception donc "des enfants de parents étrangers ou issus de citoyens belges". En conséquence de quoi, "l'enfant de parents autochtones né hors du territoire congolais sera donc le plus souvent apatride, car la loi étrangère lui accordera rarement la nationalité du lieu de naissance" .

Sur le plan politique, "la Constitution n'accorde l'électorat général qu'aux citoyens": "les sujets belges en sont exclus" . "Les indigènes congolais étant sujets belges, ils jouissent en Belgique de la plénitude des droits civiques et publics; seuls leur sont refusés les droits politiques; ils ne sont donc pas citoyens belges et à ce titre ne sont pas astreints au service militaire."

Parmi ces "sujets belges", certains purent accéder, dès 1948, à la "carte du mérite civique", " qui accordait à son détenteur une assimilation aux non-indigènes en matière judiciaire, de circulation nocturne et quelques autres avantages" . Cette mesure fut remplacée, en 1952, par "une procédure d'immatriculation permettant de passer sous le régime de la législation civile congolaise de droit écrit et d'être assimilés aux non-indigènes en matière d'organisation judiciaire, procédure, compétence, circulation nocturne et d'autres domaines."

Une telle mesure avait en fait déjà été prévue en 1895 dans l'Etat Indépendant du Congo où un décret permettait "l'immatriculation des Congolais aux registres de la population 'civilisée' et l'octroi corrélatif aux bénéficiaires de cette mesure des droits civils importés d'Europe" , mais cette "immatriculation" ne survécut pas à l'annexion du Congo par la Belgique en 1908. La question de ce qu'on appellait en 1938 le "statut des indigènes civilisés" et en 1947 le "statut des évolués" ne fut néanmoins aucunement réglée par la "carte du mérite civique": "quatre ans après sa création, la Carte n'a été attribuée qu'à 425 personnes [sur 9 millions de Congolais] et à la veille des événements de janvier 1959 à 1.500 personnes environ". Quant à l'immatriculation, combattue notamment par le clergé et par l'Association des Bakongo pour l'unification, la conservation et l'expansion de la langue kikongo , elle ne concernait que 217 chefs de ménage en 1957...

La formule coloniale adoptée notamment par la Belgique au Congo consistait à considérer tant les "citoyens" (Européens) que les "sujets" (Africains) comme des administrés. Dans un tel système, tout au plus le gouverneur pouvait-il éventuellement consulter lesdits administrés, par exemple ceux "qui ont la citoyenneté d'origine ou la médaille militaire". Toutefois, ces administrés "ne représentent pas un peuple mais des intérêts; on ne leur demande pas une décision, mais un avis et non pas politique, mais technique" .

Ainsi, en 1957, à la veille des élections communales, "les Belges, métropolitains et congolais, siègent au Conseil de Gouvernement, aux Conseils de Province et aux Comités Urbains, mais les Africains n'y constituent qu'une toute petite minorité et représentent exclusivement les intérêts des Africains, quoique rien n'empêche que des Congolais soient appelés à siéger comme représentants d'autres groupes d'intérêt. Dans les conseils des circonscriptions par contre, siègent exclusivement des indigènes, parce que selon les termes de l'exposé des motifs du nouveau décret sur les circonscriptions indigènes, il est encore prématuré de vouloir réaliser l'unité entre indigènes et non-indigènes à l'échelon des circonscriptions. Les intérêts des deux classes de la population, en effet, sauf peut-être au sein des villes dont un décret spécial règlera le statut, ne se rencontrent encore guère à ce niveau de l'organisation administrative. On vient de réunir indigènes et non-indigènes à l'échelon immédiatement supérieur, c'est-à-dire le territoire, par la création de conseils mixtes de territoire. Pendant un certain temps encore et tout au moins jusqu'à ce que les autorités indigènes et la masse de la population aient atteint une maturité politique suffisante, les circonscriptions ne s'occuperont donc que de questions d'intérêt purement indigène. Il serait périlleux d'aller actuellement au-delà."

Est-il besoin de le préciser, les instances mentionnées ci-dessus, Conseil de Gouvernement, Conseils de Province, Comités Urbains, Conseils de Circonscription, Conseils Mixtes de Territoire, étaient toutes composées de membres désignés par les autorités coloniales, non élus donc, et siégeant à titre purement consultatif.

Néanmoins, à la même époque, Jean Labrique notait que "les Noirs n'ont plus confiance dans les conseils "consultatifs" de tous genres, et notamment dans les conseils de centre": "ils sont lassés d'émettre des voeux auxquels on ne donne jamais suite, de voir leurs propositions modifiées complètement sans en être avisés, leurs desiderata rejetés sans qu'on leur donne de raison autre que le fait du prince" .

Citoyens, sujets et étrangers

En conséquence de quoi, comme le soulignait en 1963 le Professeur Stengers, "aussi longtemps que les Africains n'ont pas reçu de droits politiques, les Européens se sont trouvés privés eux aussi de tout droit de l'espèce" , et donc de toute force politique organisée susceptible d'influer sur la politique de la colonie (ou de la métropole d'ailleurs). Il estimait que cette politique de centralisation sans aucune dévolution à des organes décisionnels, mêmes limités, avait permis d'éviter les effets pervers constatés dans des colonies britanniques comme le Kenya ou la Fédération Rhodésies-Nyassaland, où la population européenne avait réussi à constituer une "troisième force" entre les autorités britanniques et les Africains, et retardé ainsi l'accession à l'indépendance. En fin de compte, seule la Rhodésie du Sud réussit à maintenir durablement (jusqu'en 1980) un régime de "suprématie blanche", mais il faut quand même noter que la proportion d'Européens (5 %) y était beaucoup plus élevée qu'au Congo belge (0,1 %), et que ce régime a pu bénéficier du soutien de son voisin sud-africain, gouverné par le même type de régime, et de l'absence de toute velléité d'intervention armée, britannique ou onusienne, contrairement à ce qui s'était passé pour la sécession katangaise par exemple...

Le Professeur Vestraete , seize ans plus tôt, relevait quant à lui que "aux faibles avantages que pourraient retirer les coloniaux [citoyens, et non sujets] belges de leurs votes [aux élections législatives métropolitaines], perdus dans la masse électorale [métropolitaine], on oppose généralement les graves inconvénients d'introduire dans nos Territoires Dépendants l'agitation brouillonne que créent les compétitions politiques"... "Une telle introduction de la politique au Congo, avec un cortège d'intrigues et d'amertume, n'entraînerait-elle pas plus de mal que de bien ? La présence au Congo, durant les années de guerre [1940-1945], de nombreux politiciens réfugiés a eu comme néfaste conséquence de faire se déchaîner les querelles politiques. Lutte de classes, guerre scolaire, querelles philosophiques et religieuses prolifèrent déjà maintenant, même dans la colonie. Des élections ne les attiseraient-elles pas encore plus ?".

Il proposait donc comme modèle alternatif le Volksraad des Indes néerlandaises (actuelle Indonésie), composé au départ [1916] de "membres partiellement nommés par le Pouvoir exécutif, et en partie élus au second degré", puis partiellement (38 sièges sur 60) élu au suffrage direct. Lors de ces dernières élections, "pour assurer la sauvegarde de l'intérêt national et de la hiérarchie des valeurs, les électeurs furent partagés en trois corps électoraux: celui des citoyens néerlandais, des sujets néerlandais et des étrangers-sujets néerlandais, c'est-à-dire des étrangers nés aux Indes de parents y domiciliés", "chacun de ces groupes élisait respectivement 20, 15 et 3 membres, et le "Landvoogd" [gouverneur] ne nommait les 22 membres restants qu'après les élections, de façon à pouvoir corriger les résultats électoraux, là où les intérêts ne paraissaient pas représentés en proportion de leur importance".

Au Congo belge, "ces trois groupes devraient se composer pour le premier de sujets belges, le deuxième de citoyens belges établis dans la colonie, le troisième d'étrangers qui ont fourni des preuves de loyauté à la colonie et à ses institutions". Le droit de vote et d'éligibilité pour les étrangers était donc déjà évoqué il y a cinquante ans... Ainsi que le droit à une minorité d'être surreprésentée dans une assemblée par rapport à son importance numérique effective: "chaque groupe pourrait uniquement voter pour ses propres sièges, de telle sorte que la joute électorale resterait limitée au sein du groupe, et que dans la répartition des sièges la valeur de chaque groupe s'exprime pour le progrès du Congo, sans considération de la force numérique de chaque groupe". "En effet, si les Belges, les indigènes et les étrangers étaient placés sur un pied d'égalité vis-à-vis du droit de vote actif et passif, les précieuses minorités seraient englouties dans la majorité. De plus, la grande majorité des électeurs seraient appelés à exprimer un jugement sur des questions qui seraient hors de leur portée."

Les Congolais français, citoyens français

A la Libération, l'Assemblée Constituante chargée d'élaborer la constitution de la Quatrième République comptait des élus des diverses entités de l'Empire colonial français, dont le Congolais Félix Tchicaya, du Parti Progressiste Congolais , élu le 21 novembre 1945 et réélu en 1946 et en 1951. Grâce à une loi votée à l'instigation du député socialiste sénégalais Lamine Gueye le 7 mai 1946, les Africains, devenus citoyens français à part entière, se virent attribuer les droits associés à cette citoyenneté. La distinction entre citoyens et sujets était donc théoriquement abolie. Le droit de vote fut d'abord réservé aux "nationaux" (Français "de souche"), et aux "plus évolués des indigènes", qui reçurent ainsi le droit d'élire des représentants au Parlement français: "les choses se passent comme si la Métropole avait assimilé à sa propre substance un part de la substance coloniale composée de ses nationaux et de certains indigènes" .

Au "Moyen-Congo" (futur Congo-Brazzaville), le droit de vote fut d'abord limité aux "lettrés", puis, en 1951, à "tous ceux qui possèdent un titre d'identité certain" . Des élections législatives, au Parlement français donc, eurent lieu en 1945, en 1946, en 1951 et en 1956. La dernière fut remportée par le socialiste Jacques Opangault . Rappelons à cet égard que le système électoral jusqu'en 1956 était celui du "double collège", qui assurait une surreprésentation au vote des résidents européens par rapports à leurs concitoyens africains. Un "Conseil représentatif" fut mis en place par voie électorale en 1947 et renouvelé en 1952. En mars 1957, en application de la loi-cadre du 23 juin 1956 qui accordait une très large autonomie interne aux territoires d'outre-mer, une nouvelle Assemblée Territoriale fut élue au suffrage universel, le corps électoral passant de 233.000 à 400.000 personnes et le système inégalitaire du "double collège" étant supprimé. Entretemps, en novembre 1956, avaient eu lieu les premières élections municipales dans les deux plus grandes villes, Pointe-Noire et Brazzaville, élections remportées par la nouvelle Union de Défense des Intérêts Africains (UDDIA) de l'Abbé Fulbert Youlou, soutenue par les Bakongo.

Cette extension progressive du corps électoral dans les territoires d'outre-mer français posait deux problèmes cruciaux. D'un côté "la difficulté de bien classer les indigènes et la source d'irritation incessante que devient tout classement". Mais également "quand la proportion des indigènes-citoyens augmente: si l'on n'augmente pas leur représentation, il y a disparité de traitement du corps électoral, ce qui blesse l'équité politique; si l'on augmente leur représentation à due concurrence, des citoyens de fraîche date peuvent devenir l'arbitre entre les partis dans la Métropole, déplacer la majorité et bientôt peut-être la constituer à eux seuls. A la limite, le code civil des Français est voté par une majorité de polygames et, pour noircir le tableau, le code pénal, par des fils d'anthropophages. Avant que cette limite soit atteinte, il faut trouver autre chose."

Cette "autre chose", on le sait, fut la "loi-cadre" de Gaston Deferre en 1956, qui instituait l'autonomie interne pour les territoires d'outre-mer, et surtout la "Communauté française" de de Gaulle en 1958, et enfin la transformation des républiques autonomes en républiques "souveraines" en 1960, avec maintien des troupes, de la monnaie et des "conseillers" français : "entre la colonisation et la coopération il n'y a guère et pendant longtemps que la distance qui sépare le réel de l'illusion" . Le "néo-colonialisme" remplaçait le "colonialisme", en éliminant du même coup quelques millions d'électeurs qui envoyaient jusque-là des élus au Parlement français. Ceux des colons et des "conseillers" qui sont restés sur place, ainsi que les rares "indigènes" ou autres qui avaient choisi de conserver la nationalité française après ces "indépendances" reçurent à nouveau le droit d'élire, au suffrage indirect cette fois, des sénateurs des "Français de l'étranger" en 1982. Pendant que la masse des "indigènes", qui n'étaient plus français depuis 1960, continuaient à bénéficier du droit de voter pour les candidats uniques des partis uniques de chacune de leurs nouvelles "nations"...

Au Congo belge, l'ABAKO, qui allait devenir de fait en 1957 le premier parti politique "indigène" de la colonie, avait par avance refusé, dans son Manifeste d'août 1956, "une caricature de Communauté qui serait calquée sur la fameuse Union Française", "pas du tout plausible pour nous", "façon mitigée de la domination": "peut-on concevoir comment ce Congo, 80 fois plus grand que la Belgique, pourrait devenir sa 'dixième province' ? La Belgique pourrait-elle tolérer que les habitants de sa 'dixième province' forment la majorité des Représentants à la Chambre ?"

Retour à Léopoldville

En juillet 1956, le magazine "Conscience Africaine", dont le rédacteur en chef était Joseph ILEO, publia un Manifeste, inspiré selon certains par le PSC-CVP (à l'époque unitaire) . Il préconisait une évolution progressive des institutions déjà en place, "en remplaçant progressivement le système de nominations par un système où la population désigne elle-même ses représentants", "d'autre part, les conseils qui sont actuellement purement consultatifs, doivent recevoir, en des matières de plus en plus étendues, un véritable pouvoir de décision et de contrôle, pour arriver finalement à un gouvernement responsable devant la nation" . Néanmoins, les auteurs de ce Manifeste se prononçaient clairement contre l'introduction de partis politiques au Congo dans l'immédiat, en particulier des partis belges: "Ces partis sont un mal et ils sont inutiles", "ce qui caractérise les partis, c'est la lutte; tandis que ce que nous voulons c'est l'union", "plus tard, lorsque les structures politiques du Congo le rendront nécessaire, nous pourrons nous grouper selon nos affinités, nos intérêts, et nos conceptions politiques".

Moins de deux mois plus tard, l'Association des Bakongo "ABAKO" répondait par un autre Manifeste , soulignant notamment que "la lutte des partis quoique dangereuse est bien nécessaire dans une démocratie", et ironisant sur la méthode du Grand Méchant Loup, ou plutôt de sa version congolaise, "Dongola Misu", destinée "à faire calmer les aspirations légitimes des enfants". En l'occurrence, "Dongola Misu" était utilisé pour mettre en garde contre "les soi-disant méfaits de l'introduction de la politique au Congo", "les effets néfastes de la politique". L'ABAKO proposait quant à elle une formule qui n'est pas sans rappeler celles préconisées un demi-siècle plus tôt par les austro-marxistes et les bundistes juifs en Europe centrale, avec l'élection directe des représentants des "groupes historiquement, ethniquement et linguistiquement unis ou apparentés" au sein d'une "Fédération congolaise", fédération d'ailleurs également évoquée par Van Bilsen.

Le Président de l'Association des Classes Moyennes Africaines (ACMAF), Victor Nendaka, déclarait peu de temps après la publication des manifestes que "très franchement, j'estime qu'un mouvement de type ABAKO pourrait réussir là où 'Conscience Africaine' finirait par échouer": "la thèse ethnique correspond certainement à une tendance de l'âme, à une 'pente' de l'esprit noir". Il ajoutait à cet égard qu'"il ne s'agit plus de savoir si l'on est pour ou contre l'introduction de partis politiques au Congo": "ces partis existent et leur existence obligera tôt ou tard les autorités responsables à revoir la Charte Coloniale". D'ailleurs, "comment voulez-vous que l'on interdise l'introduction des partis politiques au Congo alors que nos représentants, membres de ce Conseil [colonial], sont tous affiliés à des partis politiques belges".

André Ngenge, secrétaire du Cercle Social de l'Education Ouvrière, estimait quant à lui que les membres de Conscience Africaine étaient "tenus sans aucun doute en laisse par un parti politique belge" (sous-entendu le PSC-CVP), et avaient "écarté délibérément tous ceux qui se sont ralliés à l'idéal socialiste, à l'idéal libéral, qui pensent socialiste ou libéral" . Quant à lui, il était "résolument en faveur de l'introduction des partis au Congo": "quand on n'a pas de parti à la Chambre des Représentants, on a beau crier sur tous les toits des revendications qui nous semblent légitimes, si le Parlement fait la sourde oreille, rien ne sera fait".

Tel n'était pas l'avis du leader de Liboke-lya-Bangala, l'association ethnique des Bangala (originaires du Haut-Congo) à Léopoldville, également président de l'Association des Anciens Elèves des Pères de Scheut (ADAPES). Jean Bolikango déclarait en effet clairement son opposition "à l'introduction des partis politiques belges au Congo", estimant que les "jeunes gens" qui fréquentent "des socialistes, des sociaux-chrétiens et des libéraux", "manquent de sincérité, de franchise" "quand ils discutent entre eux". Il s'agissait là pour lui d'"un état d'esprit dangereux" .

Les élections "non partisanes" de décembre 1957

En fin de compte, "bien qu'il ne fut pas permis aux partis de participer comme tels aux élections communales de 1957, les socialistes et les catholiques, par le truchement des syndicats et des cercles politiques, cherchèrent à favoriser les candidats qui avaient leurs sympathies, mais les naïves illusions de ce paternalisme politique se dégonflèrent rapidement" ...

Pour un analyste américain, auteur de l'ouvrage de référence pour cette période, "le modèle de conduite politique que l'on instaura involontairement à l'occasion de ces consultations était extrêmement dangereux pour le pays". En effet, il y avait un seul élu par canton électoral, ce qui permit au groupe qui avait la majorité relative d'emporter un maximum de sièges: "à Léopoldville, l'ABAKO, qui représentait essentiellement la population kongo, obtint 133 sièges sur 170 dans les communes africaines avec 46% du total des voix", et la majorité dans six conseils communaux africains sur huit .

Ces résultats marquèrent clairement l'échec de la stratégie de participation progressive de la population africaine à la gestion de la colonie, en commençant par l'échelon local, adoptée par l'administration coloniale et les trois partis traditionnels belges qui s'étaient partagés le pouvoir pendant la longue période d'élaboration du "Statut des Villes", de 1948 à 1957. Comme l'écrivait Jean Labrique en 1956, "on ne bloque pas, sans créer des remous, le progrès politique d'un pays pendant plus de huit ans" ; "va-t-on attendre que ces projets [sur le Statut des Villes] soient dépassés par les événements pour sortir dare-dare des réformes boîteuses ?" ...

L'intronisation de Joseph Kasavubu, président de l'ABAKO, comme bourgmestre de la commune de Dendale (un arrondissement de Léopoldville) eut lieu le 20 avril 1958. Il prononça à cette occasion un discours dans lequel il déclara notamment que "la Belgique doit reconnaître la nationalité congolaise, ou l'autonomie interne du pays, afin de permettre aux Belges et étrangers établis au Congo depuis de longues années d'acquérir cette nationalité et assurer ainsi l'exercice des droits qu'ils ont acquis chez nous", "l'instauration de la démocratie ne sera établie que dans la mesure où nous obtiendrons l'autonomie, fût-ce interne"; "il n'y a pas de démocratie tant que le vote n'est pas généralisé": "le premier pas n'est donc pas encore accompli", "nous demandons des élections générales et l'autonomie interne" ...

Bibliographie

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